作者：孙佳

一、欧盟初步通过世界首个“碳关税”法案

2022年3月15日，欧盟27国的财政部长在欧洲理事会经济和金融事务委员会（ECOFIN）会议上，通过了欧盟理事会轮值主席国法国递交的碳边境调整机制（CBAM）提案，将基于碳含量向进口商品征税，该提案由欧洲议会正式通过后，将于2023年启动实施，2026年全面执行。预计2022年7月份，提案将进入欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三方协商阶段，如果进展顺利，将形成最终的法律文本。

图：CBAM提案正式通过后将于2023年启动实施

CBAM提案的的主要目标是避免碳泄漏（Carbon Leakage，该制度使得高碳排产业出现外移效应，搬到“排碳免费”的地区继续污染环境），它还将鼓励伙伴国家建立碳定价政策以应对气候变化。为此，CBAM要求碳密集型产品的进口完全遵守国际贸易规则，以防止通过进口非欧盟国家制造的产品来抵消欧盟的温室气体减排努力，因为这些国家的气候变化政策不如欧盟的严格。这也将有助于防止碳密集型产品的生产转移或进口。CBAM将涵盖以下行业的产品：水泥、铝、化肥、发电（包括煤电、光伏、风电、储能、核电等）、钢铁，这五大产业有较高碳泄漏风险，其碳排放量约为欧盟碳交易市场的45%。CBAM鼓励生产国进行碳减排，如果该商品已经在其他国家缴纳了碳排放费，那么其需要购买的CBAM信用额度就可以被扣除。但是不同国家的碳定价机制不同，出口国的碳排放费如何被欧盟采纳尚未可知，欧盟碳关税的核算方法尚未确定，其碳排放核算方法与他国的碳市场核算方法是否相适应也尚属未知。目前，金砖五国持明确反对意见，因为巴黎协定允许缔约国有差别的减碳责任；澳洲认为这是贸易保护措施，也持反对意见；美国、英国、日本、加拿大等国则表示跟随。

碳关税的概念最初出现于1997年通过的《京都议定书》，其初衷是对不遵守《京都议定书》的国家征收新的关税。2007年，时任法国总统雅克-希拉克提议对来自美国的进口货物征收碳关税，以回应美国退出《京都议定书》。2008年，诺贝尔经济学奖获得者保罗-克鲁格曼提出明确的看法，认为在WTO框架下，没有缴纳碳关税的进口产品具有不公平竞争优势，因此承担强制减排义务的发达国家有权在边境贸易中采取措施，对进口产品中含有或在生产过程中排放的二氧化碳按比例征税，同时对本国出口的含有二氧化碳的产品给予免税或退税来平抑竞争环境。2019年12月，欧盟委员会主席乌苏拉-冯德莱恩就推出了“欧洲绿色新政”，为在碳关税、碳排放交易体系、能源、交通和建筑等各领域实现减排目标制定了详细的路线图。2020年1月起，碳关税进入了欧盟立法的快车道，欧委会完成了对行业和公众的咨询工作。2021年3月，欧洲议会通过了不具法律约束力的《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制(CBAM)》，提出碳关税机制应体现“污染者付费”原则，国外同类进口产品也要为碳排放付费。2021年6月，欧盟的《气候变化法》走完了立法程序，将2050年实现碳中和的承诺变成了强制性的法律约束，由此，备受争议的碳关税在法律上得以“落实”。最终，2022年3月15日，CBAM提案得以初步通过。

此外，针对此前欧盟已运行多年的欧盟碳排放权交易体系（EU ETS），CBAM旨在与EU ETS平行运作，并将逐步取代现有的欧盟机制，取消欧盟排放交易体系中的免费配额。

欧盟碳排放权交易体系（The EU Emission Trading Scheme , EU ETS）实施于2005年，即欧盟及其成员国签署并批准《京都议定书》之后。EU ETS是世界上首个多国参与、全球最大的温室气体排放配额交易体系。EU ETS 的建立和实施主要分为了三个阶段，分别是试验阶段（2005年至2007年）、初运行阶段（2008年至2012年）和正式运行阶段（2013年至2020年）。试验阶段仅对二氧化碳的排放权进行交易，由相关机构免费分配配额给排放主体，排放主体可将使用不完的配额投入市场进行交易，对排放主体的排放量超出配额部分处以每吨40欧元的罚金；初运行阶段，交易范围扩大到《京都议定书》提及的六种温室气体，处罚力度加大到每吨100欧元，并减少次年配额额度；正式运行阶段，分配额度由免费变为拍卖，到2020年实现20%降幅（较1990年）。

二、碳税与碳排放权交易机制均为重要的碳减排工具

为实现碳减排，国际上广泛采用的碳减排干预措施主要有两种，一是建立碳排放权交易体系，二是征收碳税。前文提到的EU ETS即为欧盟的碳排放权交易体系，而最近通过的CBAM提案则属于碳税的一种。我国目前正在实施的是碳排放权交易机制。

碳税以二氧化碳排放量为征收对象，主要针对大量使用化石燃料的行业，诸如煤电、石化化工、钢铁等，是国际上广泛采用的一种市场化碳减排手段，通过增加碳排放成本，倒逼高碳企业主动减排。碳税覆盖范围更广、方式更灵活，可以纳入那些排放量较低但也需要实施减排管理的企业；而碳排放权交易体系则无法完全覆盖需要减排的全部企业，我国碳排放权交易体系为全球最大，最初仅覆盖发电行业，纳入门槛为2013年至2018年期间任何一年二氧化碳年排放量超过26000吨当量的企业，目前仅有2225家发电企业为重点排放单位。碳税相当于政府设定税率、确定碳价，由市场决定减排量，碳排放权交易体系则相反。

表：碳税与碳排放权交易机制特点总结

数据来源：公开资料整理

据世界银行《2020年碳定价现状与趋势》统计，全球已有超过46个国家和32个地区已经实施或计划实施61项碳定价政策，其中31个是碳排放权交易市场，30个是碳税机制，覆盖全球22%的温室气体排放。

三、碳税机制可作为我国碳市场单一机制的有益补充

碳税在我国并非新概念，从十多年前开始，我国主要部门及能源、财务、税务等有关行业便已经开展相关研究。2021年10月，国务院发布《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要“研究碳减排相关税收政策”。2022年两会期间，九三学社提交《关于尽快研究开征碳税的提案》，提出“未来石化、化工等行业逐步纳入全国碳交易，但全面铺开的碳市场也只能覆盖我国50%的碳排放量。碳市场存在碳价低、流动性不足等问题，可通过开征碳税强化降碳行为的激励效果”。2022年的“双碳”工作，同样释放出一个强烈的信号：碳税制度作为法律约束性极强、政策约束力极高的碳减排机制，正式出台的进程加快。

我国目前正在实施的是碳排放权交易机制，作为全球最大的温室气体排放国，在“双碳”的碳达峰阶段，首要目标是控制碳排放总量下降，符合碳排放权交易机制的设计原则，此外考虑到我国的发展阶段、排放结构、市场条件等现实问题，现阶段的碳排放权交易机制显然是更为合理也更为可行的碳减排措施。

但随着碳减排压力的不断增大，加之国际贸易中碳关税等政策的不断趋紧，碳税可作为我国目前碳市场单一机制的有益补充。一方面，碳税机制可以弥补国内碳排放权交易体系无法覆盖的企业范围，合理调控碳价，倒逼企业开展绿色低碳转型；另一方面，面临欧盟等国出台的碳关税政策，以及伴随而来的可能对我国企业产生的价格冲击，引入碳税机制将使得我国在面临碳减排相关的国际贸易保护政策时拥有更大的灵活调整空间。

在未来，开征碳税或将面临很多不确定性，但通过两个机制的互补，或可形成对我国实际国情更为适用的碳减排组合机制。