前不久，中国政治局很罕见的提出了“平急两用”公共基础设施建设这种新概念，引起了广泛的关注和热议。7月14日，国务院常务会议审议通过了《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（以下简称《意见》）， 会议指出，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。这意味着中国的基础设施建设将迎来一次新的变革，那么，“平急两用”公共基础设施建设到底是什么意思？它的背后有哪些深层次的考虑和意图？就建筑企业而言，应重点关注“平急两用”哪些方面呢？

一、什么是“平急两用”？

“平急两用”公共基础设施建设是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。具体指平时用作旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所的设施。例如，在郊区建设一些集休闲、娱乐、文化、科技等功能于一体的综合体，平时可以吸引市民前往旅游度假，提供多元化的体验和服务；在遇到疫情、自然灾害等突发情况时，可以迅速启动应急预案，将综合体转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所，为大城市提供有效的后方支撑。这既是对传统基建模式的创新和突破，也在一定程度上回应了我国基础设施建设是否已经饱和的问题。

二、为什么推进“平急两用”？

笔者认为“平急两用”的推出有以下几个方面的考量——

一是大幅度提高

基础设施使用效率

“平急两用”概念的提出，很显然是对传统基础设施建设模式的一次创新和突破。传统的基础设施建设主要考虑的是平时的使用需求，但是在应急情况下，基础设施的使用效能却无法充分发挥。而“平急两用”这种公共基础设施建设的宗旨，则是在平时和应急情况下都能够发挥出最大的效能，更好地满足人民的需求。

对比三年疫情此点更为明显：过去城市中建设的休闲场所、文化场所等，因在应对大规模突发事件或风险上，缺乏系统性规划与设计，导致疫情爆发后大量病例无处安放，或因场所在闹市中而被周边群众抵制，或因缺乏合理的排水排污等系统而无法用来安置病员；而后各地纷纷上马建设“方舱”医院，更是仅围绕“新冠”而不计代价的全面铺开，结果是区域缺乏规划、农田被占，又因其功能过于单一，导致大量基础设施被限制，人财物大量浪费。从“平急两用”的根本目的看，既是对过往城市基础设施建设导向的一次优化，也是三年疫情带来的教训与经验。

二是显著改善、

完善城市功能

当前，我国在探索新型城市化道路，推动城市发展新导向方面取得了显著成效。随着大数据、人工智能、物联网等技术的广泛应用，城市正在变得越来越智慧化和数字化。这为城市发展提供了广阔的空间和机遇。在城市化进程中，绿色、生态、可持续发展已经成为人们关注的热点。在这样的背景下，城市开展了一系列的生态保护和能源转型项目，以实现城市的可持续发展。但过去城市建设往往热衷于跑马圈地，热衷于都市圈、新城、经开区、开发区等系列建设，毫无疑问这些建设加快了城市化，但也带来了系列问题，比如城乡结合处更加混乱、市中心人口密度过高、资源环境压力过大、基础设施明显不足等。“城市让生活更美好”在某种程度上成为了“住宅”“医疗”“教育”的代名词，而实际上更美好的生活需要持续性、系统性，需要日常的人文关怀，也需要突发事件时的有效应对。

而通过建设“平急两用”设施，可以引导部分人口向郊区分流，促进城市空间优化布局，提高城市承载力和宜居性。同时，可以充分利用郊区的自然资源和生态优势，打造绿色低碳的旅游康养基地，增加城市绿色空间和生态服务功能，更大程度满足市民的生活需要。另外，“平急两用”有利于提升大城市应对重大公共突发事件的能力和水平，增加大城市应急资源的储备和调配能力，为防控救援提供有力保障。在遇到疫情、自然灾害等突发情况时，可以迅速启动应急预案，将“平急两用”设施转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所，有效降低风险和损失。

三是进一步增强

国家的安全防范能力

当前，全球安全形势日趋复杂多变，各种安全风险和突发事件层出不穷。传统的基础设施建设模式无法满足这种多变的安全需求。“平急两用”公共基础设施建设，无疑会更好地应对错综复杂的局势，提高我国公共安全的保障能力。

实质上，“平急两用”可以看作是“平战结合”战略方针的延续。1978年，中共中央和国务院就国防工业发展提出了“军民结合，平战结合，以军为主，以民养军”的方针。使国防工业与民用工业结合发展，“两条腿”走路，为平战转换打下了基础、定下了基调。结合文件看，在超大特大城市建设“平急两用”设施，可以利用郊区的空间资源和生态优势，储备一定数量和规模的应急物资、医疗器械、通信设备等，为防控救援提供有力支持。同时，可以通过建立有效的信息系统和物流网络，实现应急资源的快速调度和运输，提高应急响应效率。

三、“平急两用”将释放哪些机会？

一是有助于推进城市

存量资源改造与再利用

国务院常务会议指出，“平急两用”实施中要注重统筹新建增量与盘活存量，积极盘活城市低效和闲置资源，依法依规、因地制宜、按需新建相关设施。原来城市中的大型休闲、娱乐场所，如文化宫、市民广场、市民公园、展览馆等，将极有可能在功能上进行适当改造与完善，通过合理的排水、空调、电力、装修、空间新增与改造等，一改此类设施过去单一的或休闲、或娱乐、或举办活动等功能，以储备、防控、应急、住宿等等拓展、重塑其功能体系。

二是推动特大型城市

城郊基础设施建设升级

目前，符合建设“平急两用”公共基础设施的城市共有21个。即超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连14城。预期这些城市尤其是其城郊地区，将会加快出现新型乡村社区、新型郊野功能区、新型特色小镇、多功能休闲区、康养基地等建设需求，便捷、休闲、文化等城市服务资源有望向此类区域加快倾斜。这种背景下，原来的城郊“烂尾楼”、待开发土地等也将有望迎来“解套”机会。

三是有望在顶层设计领域

新增城市功能“保障区”

相比较前两个机遇，新增“保障区”具备更大的想象空间。就目前看，围绕“平急两用”如何推进，我国多数城市建设仍在探索中，尚未有一条可复制、可推广、标准化的路径可遵循。通过对多个城市的调研与分析，笔者认为未来“平急两用”仍会坚持“因城施策”“因地制宜”的方针。

在实际推进中，会结合具体城市，甚至是城市中的不同行政区，在城市整体功能区分布与规划上，以“保障区”的形式展开，即针对城市中具体行政区的人口、地形、交通等，以不同应用场景建设“平急两用”公共基础设施，进而弥补或改进整个城市的功能。如建设“平急两用”综合物流枢纽、“平急两用”新型乡村社区、“平急两用”乡村休闲综合体、“平急两用”高速服务区、“平急两用”乡村振兴区等。这些“保障区”将在最初的规划与设计上就将平时使用和应急使用有机结合。

有别于存量资源的改造与利用，“保障区”是围绕城市功能特点而全新打造的一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，这些“保障区”既是对城市原有功能缺陷的弥补，也是对闲置用地、交通、景观等资源的整合利用。

四、“平急两用”基础设施投资

资金来源于哪里？

当前公共基础设施大部分由国家和企事业单位投资，投资资金占比分别为21%和55%，社会民间其他资金占比仅11%。因此，公共基础设施建设大多由政府和国企主导，社会等民间资本参与较少，未能充分发挥市场主体的作用。国务院常务会议指出要充分发挥市场机制作用，加强标准引导和政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。未来，民间资本和国有资本将会围绕“平急两用”设施建设进行深度融合。可以预见接下来各地有可能以“平急两用”公共基础设施建设为抓手，推出一批盈利前景好的项目，通过PPP等方式吸引各方资本参与。

五、“平急两用”基础设施建设

有哪些可行模式？

“平急两用”改善的是城市功能，其建设对象在物理性质上有别于过去，但其基本属性并未发生实质性改变。作为公共物品，如何形成规划-设计-投资-建设-运营闭环机制，将仍是摆在各方面前的关键问题。众所周知，基础设施建设投资模式主要有DBFO（设计-承建-投资-运营）、TOT（转让--移交）、BOT（建设-经营-移交）三种模式，以及PPP（公私合伙制）模式（主要是前三种模式的综合用，不是一种单纯的经营模式）。而在过去的十五年间，PPP模式在国内得到了长足发展，但据笔者掌握的数据，进入运营期诸多PPP模式下的项目往往都面临着运营困难的窘境。未来，要加快推进“平急两用”设施建设，若仍采用PPP模式，此类项目对于民间资本可能仍吸引力不足。在笔者看来，“解铃还须系铃人”，“平急两用”设施中，既有满足公共服务的需要，也有应对“急”时所需，也因此有别于过去纯粹的公共基础设施。针对“平急两用”设施，可探索开发商业用途、规划急用场景，通过运营型收入及政府采购、税费补贴、应急资金补偿等方式实现“闭环”。

当然，“平急两用”型设施建设是一个系统工程，要处理好政府与市场的关系、成本与收益的关系、“平”时与“急”时的关系,严防资本无序渗透，严禁破坏生态环境。目前多数城市尚在探索中，相信各地很快会推出更加详细的政策，期待与您有更多的探讨。