作者夏奇
2023年4月28日,中共中央政治局会议首次提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设,6月8日,陆家嘴论坛上提及“强化对投资的融资保障,支持超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施等重大项目建设。7月21日,国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议明确指出,在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持稳中求进、积极稳妥,优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造,成熟一个推进一个,实施一项做成一项,真正把好事办好、实事办实;要坚持城市人民政府负主体责任,加强组织实施,科学编制改造规划计划,多渠道筹措改造资金,高效综合利用土地资源,统筹处理各方面利益诉求,并把城中村改造与保障性住房建设结合好;要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,加大对城中村改造的政策支持,积极创新改造模式,鼓励和支持民间资本参与,努力发展各种新业态,实现可持续运营。
城中村改造是修复内需和消费潜力的必然选择,有助于构建先租后买的新模式,逐步让新市民升级住房消费,为商品房市场可持续发展创造条件。政策不仅驱动了部分营建机会,更诞生了大量运营服务商机,有利于具备投建营一体化能力的大型建筑企业。
一、与上轮棚改的区别
此轮城中村改造和上轮棚户区改造,均有“双重政策目标”,既要改善民生,又要扩大内需。但因为不再强调“货币化”安置,会告别上一轮货币化棚改的大水漫灌,对基建、上游水泥、建材,下游装修等产业的拉动才是政策发力点。并且改造方式更加市场化,进一步践行“深化改革”的指导思想。
本轮城中村改造,区别于2015年-2017年那轮棚户区改造,主要如下几点:
定义不同:
棚改主要针对简易房、危房这种建成时间较早,已破败不堪,急需拆除重建,针对国有土地属性;城中村改造主要针对集体土地,农村户口,特大、大型城市城中村的自建房、宅基地等集体性质土地,改造方式同时包含拆除重建或微改造,城中村改造可能会蔓延到历史遗留问题较多的棚改范围内。
涉及范围:
此次城中村改造范围限于“超大特大城市”,而上一轮棚改,主要集中在三四线城市。
改造模式:
上轮棚改席卷了整个中国,尤以三四线城市为重点区域,大拆大建是主要模式;本轮城中村改造则限定于超大特大城市,且不允许大拆大建。
改造规模:
2020-2022年,全国城中村改造市场规模分别为1.24万亿元、1.36万亿元和6559亿元。此次政策发力下,城中村改造市场规模有望重回万亿元。但无论是短期拉动投资,还是房地产开发与基础设施建设,本轮城中村改造的增量影响都将低于2015-2017年。
主导力量:
与棚改不同,此轮城中村改造不是开发商主导,而将由地方功能性国企主导。
改造方向:
棚改以商品住宅为主导,而城中村改造应与保障性住房建设紧密结合。
资金筹措:
城中村改造是政府资金与民间资本共振,棚改主要依赖政策性金融工具。
推进力度:
本轮城中村改造政策更强调稳妥,成熟一个推进一个。一线城市的城中村产权问题复杂、周边房价较高,更新成本较大。
二、关于本轮城改的影响
城市更新将更加“细水长流”。城中村本身就是我国前期快速城镇化过程中遗留下来的历史问题,也是“城市病”的一种表现形式,随着我国城市进入高质量发展阶段,越来越凸显城中村发展的不平衡性,城中村社会秩序不稳定、居住环境差等问题亟需通过更新改造实现空间优化。开展城中村改造,能提高我国新型城镇化质量,进一步提升城市承载力、宜居性;此次指导意见的出台将为此前较难推进的城中村改造注入了新的活力,有利于部分历史遗留难点项目的解决,促进城市建设由外延扩张转向内涵发展。
短期带动投资额预计低于棚改,会是旧改的重要补充。2016-2018年,棚改高峰期每年完成投资额为1.48-1.84万亿元。考虑到城中村改造具有限定超大特大城市、政策实施周期或较长、改造方式或存在大量微改造的特点,预计其短期带动投资额要低于棚改。由于城中村改造一般并不属于老旧小区改造的范畴,城中村改造仍能成为旧改的重要补充,完善城市更新的内容。
有利于提升建筑建材存量需求、推动行业迭代升级。城中村改造有利于扩大建筑建材存量市场需求,且由于改革难度较大,更体现了提升建筑建材质量是改善民生的重要一环以及政府提升建筑建材质量的决心,有利于推动行业需求提质升级的趋势。面向修缮需求的规划设计、消费建材企业及建筑质量检测企业将会获得较多受益。由老旧小区、城中村的集中改造所带动的需求仅是建筑建材存量需求的一部分,常规的翻修更新、住宅换房装修、公共建筑和工商业建筑更高频次的更新等仍是存量市场的重要组成部分。
扩大内需、有效发挥专项债作用。2023年1-6月,固投资金来源中国家预算内资金同比增加25%(固投中国家预算内超7成投向基建),反映财政资金对基建投资的支持意愿强烈,更多由政府主导的,公益性更强的项目将加速审批落地。旧改/城市更新覆盖范围广,投资空间大,惠及范围广,政策支持可有效刺激地产链行业需求,且兼具公益性和一定的收益性,是当前最具必要性和可行性的基建投资方向之一。2023年上半年老旧小区改造专项债项目已落地4700亿元,占所有专项债项目投资额的1.8%,投资额和占比均呈逐年提升趋势,本次城改指导意见的出台,预计更多的专项债额度和申报优惠向老旧小区改造倾斜。
三、本轮城改可能存在的困难和挑战
👉 1、城改推进的土地-销售-运营链条应能够高效流转,整理出的土地能通过出让或运营回收所投资金,弥补改造成本。若土地供求体系循环发生不畅状况,整个推进进程将受一定阻碍。
👉 2、前几轮旧改,比较容易拆或整治的城中村其实已在推进过程中,当前留下,尚未开展的都是硬骨头,难度也相应更大。
👉 3、城中村改造涉及的推进周期长、体量大,流程多,需要大规模、低成本、长周期的资金持续注入。但指导意见中目前提到多渠道筹措改造资金意味着当前现阶段资金的主要来源仍未明确,如没有强有力的财政支撑或社会资本参与,很难形成大规模、可持续的投资。
👉 4、城中村改造要积极有效推进往往需要有重大事件驱动,否则很难形成规模或影响力。例如,杭州G20、西安全运会前,均开展了城中村改造攻坚行动。
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