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2020年建筑行业前瞻性研究——市政工程PEST分析
发布日期 : 2020-06-19来源 : 慧朴咨询 浏览次数 :

 

政策环境

1.   市政基础设施产业政策背景和行业发展现状

2018年10月,国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号),明确要聚焦关键领域和薄弱环节,保持基础设施领域补短板力度,进一步完善基础设施和公共服务,提升基础设施供给质量。
2019年2月,国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号),提出要推进基础设施一体化,以增强都市圈基础设施连接性贯通性为重点,加快构建都市圈公路和轨道交通网,统筹市政和信息网络建设,推动供水、供电、供气、供热、排水等各类市政管网合理衔接,鼓励兼并重组、规模化市场化运营。
2020年4月3日,国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(发改规划〔2020〕532号),提出以轨道交通为重点健全都市圈交通基础设施,推进中心城市轨道交通向周边城镇合理延伸,支持重点都市圈编制多层次轨道交通规划;推进实施城乡统筹的污水垃圾收集处理、城乡道路客运一体化发展、市政供水供气供热向城郊村延伸。

 

2.    城市轨道交通项目申报条件

2018年国务院办公厅发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)。这是针对部分城市规划过度超前、建设规模过于集中出台的“对症下药”文件。《意见》提出“量力而行,有序推进”、“因地制宜,经济适用”、“衔接协调,集约高效”、“严控风险,持续发展”的要求,具体规定了从严掌握的建设申报条件。
一是把握节奏量力而行。根据经济社会发展情况和城市轨道交通发展实际,适当调整了城市轨道交通建设申报条件。调整后的指标,充分考虑对已获国家批复建设规划城市的影响,兼顾对新发展轨道交通城市的导向功能,合理反映城市的综合实力。
二是通过规划引导提高发展质量,为增强国家批准的建设规划实施稳定性,对提高建设规划编制质量提出明确要求,比如加强城市轨道交通建设规划和城市总体规划、土地利用总体规划、相关交通规划的衔接,强化城市轨道交通与其他交通方式的接驳换乘,方便乘客出行,鼓励探索地上地下空间综合开发利用。
三是有效防范项目实施风险。合理把握发展速度节奏,对申报新一轮建设规划作出规定,要求加强城市政府对城市轨道交通建设项目建设、运营的资金保障,根据自身财力和城市轨道交通发展规律有序推进项目建设,保证项目合理工期。同时,城市轨道交通工程建设具有周边环境复杂、技术要求高、风险管控难度大的特点,要坚守安全发展的底线,确保城市轨道交通项目建设、运营安全可靠。
四是加强监管确保规范有序。城市轨道是交通领域“放管服”改革的先行领域。为强化对城市轨道交通建设、运营各环节的动态监管,要健全有关部门间的协同联动监管机制,运用大数据手段建立监管数据库,强化各级有关部门和城市政府的责任,加强追责问责等相关措施。

 

3.    城市轨道交通行业政策解读与发展规划

表:国家城市轨道交通政策文件

时间

政策

内容

2015年2月

《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》

《城市轨道交通线网规划》是指导城市轨道交通长远可持续发展的总体性方案,要根据城市总体规划,超前编制线网规划;《城市轨道交通建设规划》是近期建设项目安排的实施性方案,要结合自身经济、人口、客流需求等情况,科学编制建设规划;国家发改委专门制订了《城市轨道交通规划编制和评审要点》,明确规划审核要求。

2016年7月

《城市公共交通“十三五”发展纲要》

到2020年,初步建成适应全面建成小康社会需求的现代化城市公共交通体系。

2017年3月

《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》

到2020年,城市轨道交通运营里程比2015年增长近一倍,油气主干官网快速发展,综合交通网总里程达到540万公里左右。

2018年3月

《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》

城市轨道交通发展要与城市经济社会发展阶段、发展水平、发展方向相匹配、相协调。城市轨道交通线网规划要科学确定线网布局、规模和用地控制要求,与综合交通体系规划有机衔接,主要内容纳入城市总体规划。

2018年4月

《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》

强化城市内外交通衔接,加强新建高铁车站城市公共交通配套线路和换乘设施建设,实现与城市建成区、城市其他重要综合交通枢纽之间的快速连接、便捷直达。

2019年9月

《交通强国建设纲要》

到2035年,基本形成“全国123出行交通圈”(都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖)。

2019年11月

交通部、运输部党组会议

强调要系统谋划、丰富完善“十四五”综合交通运输规划基本思路加快推进《国家综合立体交通网规划纲要(2021—2050年)》和《“十四五”综合交通运输发展规划》编制工作,将《交通强国建设纲要》明确的任务具体化、项目化。

2020年3月

《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要(2020-2035)》

2025年,中国式智慧城轨特色基本形成,跻身世界先进智慧城轨国家行列。2035年,进入世界先进智慧城轨国家前列,中国式智慧城轨乘势领跑发展潮流。

2020年4月

《国家发展改革委关于促进枢纽机场联通轨道交通的意见》

国际枢纽机场应联通干线铁路或城际铁路或市域(郊)铁路或城市轨道交通,有效辐射周边800~1000公里范围内的地区。区域枢纽机场应尽可能联通干线铁路或城际铁路或市域(郊)铁路或城市轨道交通,有效辐射周边300~500公里范围内的地区。

表:各省市城市轨道交通规划

时间

政策

内容

2016年7月

《贵阳市城市轨道交通第二期建设规划(2016-2022年)》

到2022年,形成5条运营线路、总长176公里的轨道交通网络。

2016年10月

《厦门市城市轨道交通第二期建设规划(2016-2022年)》

到2022年,形成5条线路、总长约224公里的轨道交通网络。

2017年3月

《长沙市城市轨道交通第三期建设规划(2017-2022年)》

到2022年,形成7条线路、总长约264公里的轨道交通网络。

2017年3月

《广州市城市轨道交通第三期建设规划(2017-2023年)》

到2023年,形成18条线路、总长792公里的轨道交通网络。

2017年7月

《深圳市城市轨道交通第四期建设规划(2017-2022年)》

到2022年,形成15条线路、总长约570公里的轨道交通网络。

2018年8月

《苏州市城市轨道交通第三期建设规划(2018-2023年)》

项目建成后,苏州市将形成353.4公里的轨道交通网络。

2018年11月

《重庆市城市轨道交通第三期建设规划(2018-2023年)》

项目建成后,重庆市将形成总长约486公里的轨道交通网络。

2018年11月

《长春市城市轨道交通第三期建设规划(2019-2024年)》

项目建成后,长春市将形成总长约235公里的轨道交通网络。

2018年12月

《上海市城市轨道交通第三期建设规划(2018-2023年)》

项目建成后,形成27条线路,1154公里的轨道交通网络(含市域铁路342公里)。

2018年12月

《武汉市城市轨道交通第四期建设规划(2019-2024年)》

到2024年,形成14条线路运营、总长606公里的轨道网。

2019年3月

《郑州市城市轨道交通第三期建设规划(2019-2024年)》

项目建成后,郑州市将形成总长约326.54公里的轨道交通网络。

2019年6月

《西安市城市轨道交通第三期建设规划(2019-2024年)》

项目建成后,形成12条线路运营、总长423公里的轨道网。

2019年8月

《成都市城市轨道交通第四期建设规划(2019-2024年)》

项目建成后,成都市将形成总长约692公里的轨道交通网络。

2020年1月

《徐州市城市轨道交通第二期建设规划(2019-2024年)》

项目建成后,形成6条运营线路、全长146公里的轨道交通网络。

2020年3月

《合肥市城市轨道交通第三期建设规划(2020-2025年)》

项目建成后,形成11条线路、总里程279.91公里轨道交通网络。

4.    地下综合管廊行业政策解读与发展规划

2015年,财政部、住建部确定的地下综合管廊试点城市包括包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银等10城市入围。2016年中央财政支持地下综合管廊试点城市包括石家庄市、四平市、杭州市、合肥市、平潭综合试验区、景德镇市、威海市、青岛市、郑州市、广州市、南宁市、成都市、保山市、海东市和银川市等城市。

表:国家地下综合管廊政策文件

时间

政策

内容

2013年9月

《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》

加大城市管网建设和改造力度。开展城市地下综合管廊试点,用3年左右时间,在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程;中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。

2014年6月

《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》

2015年底前,完成城市地下管线普查,建立综合管理信息系统,编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间,完成城市地下老旧管网改造。用10年左右时间,建成较为完善的城市地下管线体系。

2015年3月

《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》

从审核程序、审核政策、债券期限、配套政策、增信方式及品种创新等方面,为各类企业发行地下综合管廊建设专项债券提供政策支持。

2015年8月

《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》

到2020年,要建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营,反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善。要以政府为主导,发挥市场作用,吸引社会资本广泛参与。

2015年10月

《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》

通过海绵城市建设,综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施,最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响,将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

2016年3月

《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

采取渗、滞、蓄、净、用等措施,完善城市排水防涝与调蓄设施,支持海绵型建筑与小区、道路与广场、公园和绿地等建设。以城市新区、各类园区、成片开发区域为重点,结合旧城更新和地下空间开发等,推进干线、支线综合管廊建设。实施城市供水、污水、雨水、燃气、供热等地下官网建设改造和城市电网、通信网络等架空线入地工程。

2016年5月

《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》

充分认识电力管线入廊的重要意义,统筹管廊电网规划及年度建设计划,明确工程标准,加强入廊管理,实行有偿使用。

2017年

政府工作报告

要再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上,启动消除城区重点易涝区段三年行动,推进海绵城市建设,使城市既有“面子”、更有“里子”。

2018年3月

《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》

加强排涝管网、地下综合管廊和消防设施建设。

2019年12月

《关于进一步

加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》

有序推进综合管廊系统建设,结合城市发展阶段和城市建设实际需要,科学编制综合管廊建设规划,合理布局干线、支线和缆线管廊有机衔接的管廊系统,因地制宜确定管廊断面类型、建设规模和建设时序,统筹各类管线敷设。

表:各省市地下综合管廊规划

时间

省市

政策

内容

2015年4月

山东省

《加强城市地下管线建设管理的实施意见》

将大力建设被誉为城市“里子工程”的地下综合管廊,到2015年年底,山东全省城市地下综合管廊长度力争达到300公里以上,2020年年底力争达到800公里以上。

2016年

河南省

《关于推进我省城市地下综合管廊建设的实施意见》

至2020年,全省建设1000公里左右综合管廊,投资900亿元,并将具体指标落实到市县。

2016年

郑州市

《综合管廊专项规划(2016-2030年)》

到2020年前,我市将规划建设地下综合管廊214.3公里;远期规划至2030年,计划建设综合管廊575.5公里。

2016年3月

重庆市

《关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见》

力争到2020年,全市建成一批配置合理、功能完备的地下综合管廊,入廊管线达到预期规模,运营水平达到预期效果。

2016年4月

青岛市

《地下综合管廊专项规划(2016-2030年)》

“十三五”期间青岛将新建地下综合管廊94公里,至2030年新建196公里,共计划投资175.39亿元。

2016年11月

东莞市

《地下综合管廊专项规划(2016-2030年)》

近期(2018-2020年)规划建设综合管廊约14.1公里,中期(2021-2030年)规划建设57.04公里,远期(2030年以后)规划建设268公里。规划期限内,全市共建综合管廊约339.3公里。

2017年4月

海口市

《地下综合管廊专项规划》

整个海口市综合管廊规划合计约222.10公里,其中近期实施97.40公里,远期实施123.70公里。

 
经济环境

(1)政府通过财政补贴等手段鼓励地下综合管廊建设

2015年3月,发改委《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券,募集资金用于城市地下综合管廊建设。
2015年4月,财政部颁布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》,中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年5亿元,省会城市每年4亿元,其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。
2015年7月,国务院常务会提出在加大财政投入的同时,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式,鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。
2015年8月,国务院办公厅发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号),提出要创新投融资模式,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式,鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。

(2)国家政策鼓励社会资本参与轨道交通、综合管廊建设运营

2013年发布的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》支持公共交通企业利用优质存量资产,通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式,吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营,在市场准入标准和优惠扶持政策方面,对各类投资主体同等对待。
2015年5月,财政部、发展改革委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号),提出广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。
2015年10月,国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》 (国办发〔2015〕75号),提出要发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。
2016年7月,中共中央、国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号),提出鼓励政府和社会资本合作,各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。
2017年11月,国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号),提出创造民间资本参与PPP项目的良好环境,分类施策支持民间资本参与PPP项目,鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产,持续做好民营企业PPP项目推介工作,加大民间资本PPP项目融资支持力度。
2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号),提出鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式,推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域的重大项目建设。
政策的推出为社会资本提供了更多参与公共交通建设和运营的可能性,但由于对政府的信用缺乏信任、政策法律配套跟不上、政府职能不清、责权利界定不准,再加上大部分民营建筑企业融资困难,项目投资管理能力不足,严重制约了PPP合作模式发展壮大,PPP模式大规模发展还需等待市场环境的成熟。
表:轨道交通、综合管廊建设管理投融资整体状况
建设模式
出资人
所有权
优点
缺点
政府全权出资
政府
政府
全权控制、产权清晰、谈判时间短
财政压力、建设效率低
政府企业联合出资
政府关系单位
产权界限模糊
减轻财政负担、运营风险小
产权难以界定、分摊比例难以界定
特许权经营
私人企业
私人企业
节约成本、风险分担、便于资金筹集、建设效率高
政府失去控制、对法律要求高、公共利益可能受到损害
设模式
出资人
所有权
优点
缺点
政府全权出资
政府
政府
全权控制、产权清晰、谈判时间短
财政压力、建设效率低
政府企业联合出资
政府关系单位
产权界限模糊
减轻财政负担、运营风险小
产权难以界定、分摊比例难以界定
特许权经营
私人企业
私人企业
节约成本、风险分担、便于资金筹集、建设效率高
政府失去控制、对法律要求高、公共利益可能受到损害
  社会环境

(1)  促进多制式轨道交通协调发展

城轨交通按照国家标准有7种制式:地铁、轻轨、单轨、现代有轨电车、磁浮交通、市域快轨、自动导向轨道系统(APM)。不同的制式,有不同的适应性,各具特点,互相不宜替代。因而,城轨交通的制式选择,要从市情、域情出发,因地制宜选择符合城市发展需要的制式。超大、特大和I型大城市的中心城区,应采用大运量的地铁;郊区和特色小区,选择中低运量制式更为适宜。II型大城市和二、三类城市的中心城区,客流量适中,经济能力有限,选择造价较低的轻轨、单轨更为适用;客流量偏小的,还可选择有轨电车。城市群都市圈,出行和通勤需求处于更大区域范围,选择市域快轨为宜。国外城轨交通制式结构,地铁一般占所有制式的三成左右,反观我国城轨交通制式结构,地铁独大,占比在八成左右。因而,应大力提倡多制式协调发展理念,多轨衔接科学发展,推动制式结构合理化,实现城轨交通的持续健康发展。

(2) 城市轨道交通与地下综合管廊协同建设,促进城市可持续发展

地下空间是城市重要的空间资源,合理利用开发是实现城市可持续发展的重要战略举措。城市轨道交通和综合管廊建设对城市具有较高的社会意义和经济价值,尤其对在人口密度大、交通运能短缺、资源能耗高得城市。。轨道交通和城市综合管廊均属于城市地下空间开发利用,前者主要解决“人通行”空间问题,后者主要解决“物占位”空间问题。综合经验表明,综合管廊与轨道交通同步开发建设是未来的发展趋势,更有利于城市地下空间利用。

技术环境

(1)大力推进城轨交通自主化、智能化发展

随着科学技术的不断发展,基础设施建设将以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,向数字转型、智能升级、融合创新等综合体系发展,智造、智行、智维的新时代轨道交通即将到来。
应主动引入新科技、新技术,以智能化、数字化为方向,打造智造、智行、智维的新时代城轨交通。“智造”,即以装配式建造技术、机器人施工等科技手段,科技兴安,技术提效,绿色建设。“智行”,即通过加快全自动运行、全时运营、区域联运、智慧安检、无感支付等技术的应用,实现服务智能化、精准化、个性化,更好满足人民出行需求。“智维”,即用好云平台、物联网、大数据等技术,持续提升运维生产效率,优化成本结构。

(2)地下综合管廊标准化体系逐步完善

已经颁布实施的《城市综合管廊工程技术规范》GB50838,虽然经过了2015年修编,但是在很多方面具体实施起来还是非常困难,特别是原来直埋环境下的各自管线施工验收规范在综合管廊环境下是否适合值得推敲。另外断面设计标准化、节点设计标准化、附属设施标准化、防水设计标准化,在综合管廊的建设中极其重要。虽然地下综合管廊技术标准体系逐步建立,但综合管廊的标准图集尚未出台,还需要大量的工程设计实践和大量的人力投入。
表:综合管廊技术规范文件
年份
文件
编号
2015年
《城市综合管廊工程技术规范》
GB50838-2015
2016年
《城市综合管廊国家建筑标准设计体系》
住房和城乡建设部
2016年
《城市工程管线综合规划规范》
GB50289-2016
2017年
《城镇综合管廊监控与报警系统工程技术规范》
GB/T51274-2017
2018年
《城市综合管廊运营管理标准》
T/CECS531-2018
2018年
《城市地下综合管廊管线工程技术规程》
T/CECS532-2018
2019年
《城市地下综合管廊运行维护及安全技术标准》
GB51354-2019
2019年
《城市地下综合管廊建设规划技术导则》
住房和城乡建设部
2020年
《城市综合管廊运营服务规范》
GB/T38550-2020

(3)预制拼装、BIM技术、智能监控是综合管廊的发展趋势

地下综合管廊采用预制拼装技术是国内外地下综合管廊的发展趋势,预制拼装的标准化及模块化是推行预制拼装技术的重要前提手段之一。在设计施工中采用“BIM+GIS”技术已经成为我国工程发展的必然结果。随着计算机技术的发展,在地下综合管廊的日常监测和维护中必然越来越多地采用智能化监控平台。